Chinas Geld im Auge behalten
 
Die Etablierung der Chinesischen Bankenaufsichtskommission signalisiert, dass ein Plan für ein Kontrollrahmenwerk in Chinas Finanzsektor ausgearbeitet wurde.

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Liu Mingkang

Liu, Vorsitzender der Chinesischen Bankenaufsichtskommission, wurde am 28. August 1946 geboren. Er hat einen MBA-Abschluss und einen Ehren-Doktortitel der Londoner City University. Seit Oktober 1979 hat Liu auf Posten in verschiedenen Branchen der Bank of China gearbeitet: Von Januar 1993 bis März 1994 fungierte er als Vizegouverneur der Provinz Fujian; von März 1994 bis April 1998 war er Vizepräsident der Staatlichen Entwicklungsbank; und von April 1998 bis Juli 1999 diente er als Vizedirektor der Chinesischen Volksbank und Vizevorsitzender von dessen Geldpolitikkomitee. Von Juli 1999 bis Juni 2000 war Liu Vorsitzender der China Everbright Group und seit Februar 2000 Vorsitzender und Präsident der Bank of China.

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Von Deng Tianmei & Lan Xinzhen

Ausländische und inländische Banker, die sich den Kopf über Chinas kompliziertes und ineinander verwobenes Finanzwesen zerbrechen, durchliefen im letzten Monat mit der Einrichtung der Chinesischen Bankenaufsichtskommission (CBRC) eine lang erwartete Reform.

Seit Jahrzehnten hat die Chinesische Volksbank (PBC), die Zentralbank des Landes, eine Doppelrolle als Aufseher über das Finanzwesen und als Richtlinienaufsteller gespielt. Die Gründung der CBRC wird die Zentralbank teilweise von ihren Verpflichtungen befreien, damit sie sich auf die Richtlinien konzentrieren und die Bankenaufsicht abgeben kann, was zu einem klareren und faireren Markt führen soll.

„Die Gründung der CBRC ist eine wichtige Entscheidung im Rahmen der Anstrengungen, die Makroaufsicht zu verbessern und das Finanzaufsichtssystem fertig zu stellen“, sagte Liu Mingkang, Chinas neuer Bankenchef.

Die Kommission mit Liu als ihrem ersten Vorsitzenden war Ende März gegründet worden, und zwar dem Plan über die institutionelle Reform des Staatsrates zufolge, der auf der 1. Tagung des X. Nationalen Volkskongresses (NVK), der vom 5.-18. März in Beijing stattfand, verabschiedet wurde. Liu, 57, ist ein hochrangiger Banker mit langjährigen Erfahrungen.

Die CBRC wird die einzige Aufsichtsbehörde für Banken, vermögensverwaltende Firmen, Treuhand- und Investmentfirmen und andere Finanzinstitutionen sein. Es wird erwartet, dass die Aufsicht über die interne Risikokontrolle der Finanzinstitutionen im Bankwesen gestärkt, deren Bildung eines Unternehmensregelungsmechanismus mehr Bedeutung geschenkt und das Finanzwesen gedrängt wird, sich effektiv gegen Finanzrisiken zu wappnen und diese zu entschärfen.

Ganz selbstverständlich

Vor 1983 wurde Chinas Finanzaufsicht von der PBC und der Bank of China (BOC) ausgeführt, wobei die Letztgenannte für Devisenangelegenheiten verantwortlich war. Im Jahr 1983 machte der Staatsrat die PBC zur Zentralbank, die die umfassende Aufsicht über den ganzen Finanzsektor ausführte, darunter Bankgeschäfte, Wertpapiere, Versicherungen und Treuhandgeschäfte. Chinas andere Banken fielen als spezialisierte Institutionen unter die PBC.

Allerdings führte dies aufgrund der vermischten Operationen im Finanzsektor zu einer Menge von Chaos und zur rapiden Entwicklung der Bank- und Treuhandgeschäfte. Die Chinesische Wertpapieraufsichtskommission (CSRC) und die Chinesische Versicherungsaufsichtskommission (CIRC) wurden 1992 bzw. 1998 gegründet, um die Aufsicht über den Versicherungs- und Wertpapiersektor zu übernehmen, aber alle anderen Kontrollen über das Bankwesen und die Geldpolitik blieben nach wie vor bei der PBC. Jetzt, wo eine riesige Anzahl von ausländischen Finanzinstitutionen nach Chinas Beitritt zur WTO ins Land strömt, braucht das System dringend eine große Reform.

Aus einer globalen Perspektive gesehen, so ein Insider, hätten viele Länder wie Großbritannien, Japan und die Republik Korea die Geldpolitik und die Bankenaufsicht voneinander getrennt, insbesondere Länder, die große Finanzvorfälle und -krisen durchgemacht hätten. Die Gründung der CBRC stimme nicht nur mit dem Trend der gegenwärtigen internationalen Finanzpraxis überein, sondern auch mit den Erfordernissen der Entwicklung Chinas Finanzmarktes.

Die Trennung der Bankenaufsicht von der Geldpolitik in der Zentralbank spiegele die Notwendigkeit, die im Finanzmarkt für eine Diversifikation und Spezialisierung bestehe, wider, so Liu Mingkang. Von jetzt an würden die Zentralbank und die Bankenaufsichtsbehörden sich auf ihre jeweiligen Pflichten auf professionellere Weise konzentrieren können, was die Finanzreform und -entwicklung des Landes hoffentlich weiter voranbringen werde.

Wie es funktioniert

Die CBRC setzt sich aus zwei Teilen zusammen. Einer umfasst die fünf Aufsichtsabteilungen, die zuvor von der Zentralbank betrieben wurden: die Bankenaufsichtsabteilungen Nr. 1 und Nr. 2, die Abteilung für die Aufsicht der anderen Finanzinstitutionen (keine Banken), zuständig für Treuhand- und Finanzfirmen, die Abteilung für kooperative Finanzen, zuständig für ländliche Kreditgenossenschaften, und die Abteilung für Bankenadministration, zuständig für den Markteintritt.

Der andere Teil ist das Zentrale Chinesische Finanzarbeitskomitee, das im Mai 1998 als Antwort auf die asiatische Finanzkrise gegründet wurde. Es war entworfen worden, um die nationale Finanzindustrie anzuleiten und zu koordinieren und als ein allumfassender Finanzwesenaufseher zu fungieren. Im Rahmen der neuen Reform wird das Komitee in die CBRC integriert werden.

„Wir haben nicht viel Kontakt mit dem Zentralen Finanzarbeitskomitee“, sagte ein CBRC-Beamter, der einst bei der Zentralbank war. „Die interne Einigung wird einige Zeit brauchen.“

Wei Jianing, ein Forschungsrat in Makroökonomie im Entwicklungsforschungszentrum des Staatsrates, sagte allerdings, die Integration des Komitees mit der CBRC könnte zwei Probleme auftauchen lassen. Erstens stelle sich die Frage, wie die CBRC, die alle Arten von Kommerzbanken beaufsichtigen werde und auch die Rolle als Investor in nicht staatseigene Kommerzbanken übernehmen werde, fair sein könne, wenn sie ihre eigenen „Söhne“ (staatseigenen Kommerzbanken), „adoptierten Söhne“ (Kommerzbanken-AGs und Kreditgenossenschaften) und die „Söhne anderer“ (ausländische Banken) behandeln werde?

Zweitens würde die CBRC sowohl Richter als auch Spieler bei der Ernennung von Spitzenmanagern der staatseigenen Kommerzbanken werden, so Wei, da sie ihre eigenen Standards festsetze, ihre eigenen Überprüfungen und Bewilligungsprozeduren durchlaufe und ihr eigenes Personal ernenne. Zuvor wurden diese Verantwortlichkeiten vom Zentralen Finanzarbeitskomitee übernommen. Als ein Aufseher sollte die neue Kommission nur für die Formulierung von Standards in Bezug auf die Qualifikationen der Manager der Kommerzbanken zuständig sein, so Wei.

Den eingereichten Plänen für die CBRC und die Zentralbank zufolge sollen die Hauptniederlassungen der beiden 15 Abteilungen haben. Die Zentralbank wird ihre ursprüngliche Struktur bis zur Kreisebene beibehalten, während die CBRC Büros bis auf die Bezirks-(Stadt-)Ebene haben wird.

Monumentale Bedeutung

Experten sagen, die bedeutendsten Gefahren in Chinas Finanzsektor seien in seinem Banksystem versteckt. Im Jahr 1997 rangierte der Anteil der notleidenden Außenstände in den chinesischen Banken zwischen 25 und 26 Prozent. Im Jahr 2002 fiel die Rate auf 19,8%, was immer noch relativ hoch war verglichen mit der international akzeptierten Kapitalangemessenheitsrate von 8%, die vom Baseler Kapitalabkommen festgesetzt wurde.

Die Gründung der CBRC werde die Finanzaufsicht ermöglichen und weiter vor Finanzrisiken schützen und diese entschärfen, so Professor Shen Weiji der Chinesischen Volksuniversität.

Liu Mingkang sagte, dass die CBRC die interne Risikokontrolle in den Finanzinstitutionen durch den Aufbau und die Verbesserung der Unternehmensregelungsmechanismen, die durch die unabhängige Operation der Aktionärsversammlung, des Direktorenvorstandes und des Aufsichtsrats gekennzeichnet sei, stärken werde, so dass sie sich effektiv vor Finanzrisiken schützen und diese entschärfen könne.

Ein Ziel der CBRC-Aufsicht ist die Rate der notleidenden Außenstände in den staatseigenen Kommerzbanken um jährlich 2 bis 3 Prozent zu senken. Bis 2005 soll die Rate möglichst unter 15% gebracht worden sein.

Als einer der ersten Fürsprecher für die Trennung der Bankenaufsicht von der Zentralbank wies Wei auf die Verdienste eines derartigen Systems hin.

Erstens könne die Trennung den professionellen Level der Geldpolitik und der Bankenaufsicht heben und ineinander verwobene Probleme vermeiden. Auf der einen Seite werde die Zentralbank die Geldpolitik ausarbeiten, indem sie sich mehr auf offene Marktoperationen (z.B. die Zentralbank kauft Wertpapiere und zahlt für sie, indem sie Geld schafft, um die Geldversorgung zu steigern, oder die Zentralbank verkauft Wertpapiere und zieht Geld, das sie für die Wertpapiere erhält, aus dem Umlauf ab, um die Geldversorgung zu mindern) verlässt. Die Richtlinienziele sollten nicht länger erreicht werden, indem die Bankenaufsicht gelockert oder verstärkt werde. Auf der anderen Seite würde, falls es zu einem Rückschlag in der Bankenaufsicht komme, kein willkürlicher Anstieg in der Geldversorgung auftauchen, um die Lücken zu schließen. Dies fordere umfassende Innovationen in Bezug auf die Konzepte, Modi und Mittel der Bankenaufsicht, womit diese professioneller werde.

Der Konflikt zwischen Geldpolitik und Bankenaufsicht ist in der „synchronen Schwingung“ der beiden Funktionen erkennbar. Wenn beide unter derselben Leitung sind, tendieren die beiden dazu, zur gleichen Zeit strikt oder locker zu sein. Wenn die wirtschaftliche Situation erfordert, dass die Zentralbank eine lockere Geldpolitik verfolgt, wird die Aufsicht ebenfalls entspannter; wenn die wirtschaftliche Situation verlangt, dass die Zentralbank die Aufsicht strafft, wird die Geldpolitik ebenfalls angezogen. Die Gründung der CBRC wird diesen Zustand in Chinas zukünftiger Makroaufsicht zu einem möglichst seltenen Phänomen machen.

Zweitens kann die Zentralbank, sobald die CBRC in Betrieb geht, der Verbesserung seiner Unabhängigkeit und der Standardisierung der Entscheidungsfällung über die Geldpolitik mehr Energie widmen. Als Antwort auf den äußeren Druck für eine RMB-Aufwertung müsse China notwendige Sicherungsmechanismen aufbauen, so Wei. Mitte der 1980er forderten einige entwickelte Länder die japanische Regierung durch das Plaza-Abkommen auf, den Yen aufzuwerten. Damals hatte die japanische Zentralbank, da sie unter der Jurisdiktion des Finanzministeriums stand und nicht über die gebührende Unabhängigkeit verfügte, keine andere Alternative, als Gegenstand des Willens der Regierung zu sein. Mit beträchtlicher Aufwertung des Yen begann die japanische Wirtschaft als Ergebnis von Exportrückschlägen eine Rezession zu durchlaufen. Daraufhin hatte die japanische Zentralbank wiederum die Wirtschaft mit einer lockeren Geldpolitik zu stimulieren. Folglich strömten große Summen von überflüssigen Fonds in den Aktien- und den Immobilienmarkt, was schließlich zum Auftauchen von Seifenblasen in der Wirtschaft führte, was bis heute noch nicht gelöst ist.

Falls Chinas Zentralbank direkt unter den NVK, das Spitzenlegislativorgan des Landes, gesetzt werde und ihr Geldpolitikkomitee von seiner jetzigen Beratungsfunktionsposition zu einem entscheidungsfällenden Organ durch standardisierte Wahlen befördert werde, werde dies für den Widerstand gegen den äußeren politischen Druck in Bezug auf den Wechselkurs des RMB hilfreich sein, so Wei.

Startdatum

„Obwohl der Plan für die Funktionen, die institutionelle Struktur und die Belegschaft der CBRC prinzipiell bewilligt worden ist, gibt es noch kein festes Datum, wann die CBRC ihre Arbeit tatsächlich aufnehmen wird“, so ein CBRC-Belegschaftsmitglied am 3. April.

Die Verzögerung liegt vor allem daran, dass die CBRC gesetzliche Barrieren überwinden muss, bevor sie offiziell den Betrieb aufnehmen kann. Das gegenwärtige Gesetz der Chinesischen Volksbank schreibt vor, dass die PBC verpflichtet ist, Banken und andere Finanzinstitutionen (außer Versicherungs- und Wertpapierfirmen) zu beaufsichtigen.

Normalerweise werde eine Organisation in Übereinstimmung mit den Gesetzen und Vorschriften gegründet, sagte ein Finanzspezialist. Im Fall der CBRC jedoch sei diese zuerst gegründet worden, und das Gesetz müsse jetzt dementsprechend revidiert werden. Vor der Revision des Gesetzes der Chinesischen Volksbank könne der Ständige Ausschuss des NVK eine Zwischen-„Resolution“ zu verabschieden haben, um die jeweiligen Funktionen der CBRC und der Zentralbank deutlich zu definieren.

Auch wenn die CBRC offiziell noch unter Verschluss gehalten wird und viele Dinge wie ihr Standort noch nicht geklärt sind, ist eines sicher: Die Gründung der CBRC signalisiert die Bildung eines Rahmenwerkes der Aufsicht in Chinas Finanzsektor. Die CBRC wird Chinas Reform des Finanzsystems weiter fördern, vor Finanzrisiken schützen und diese entschärfen, so dass eine gesunde Entwicklung des chinesischen Finanzmarktes gewährleistet wird, um einen sicheren und stabilen Betrieb der ganzen Volkswirtschaft zu garantieren.