Agrarindustrielle Agonie
 

Werden die agrarindustriellen Verhandlungen auf der WTO-Ministerkonferenz in Cancun im Herbst es schaffen, ein Patt zu meiden?

Von Cheng Guoqiang

(Der Autor ist leitender Forschungsrat am Entwicklungsforschungszentrum des chinesischen Staatsrates.)

Die Welt schaut der diesjährigen 5. WTO-Ministerkonferenz, die vom 10.-14. September in Cancun, Mexiko, abgehalten werden soll, zu, insbesondere, um zu sehen, ob die Verhandlungen über die Landwirtschaft – ein Schlüsselthema der Doha-Runde der WTO-Verhandlungen – gut verlaufen werden, da nicht viel Fortschritt in dieser Hinsicht gemacht worden ist. Die Mitglieder werden einen Zwischenbericht der neuen Runde der multilateralen Handelsverhandlungen der WTO machen.

Diskussionen über die Landwirtschaft, die zum ersten Mal in den multilateralen Verhandlungen in der Uruguay-Runde eingeschlossen wurde, haben während der WTO-Verhandlungen ganz besonders Interesse und Herausforderungen hervorgerufen. Aufgrund der unterschiedlichen Positionen über die agrarindustriellen Subventionen zwischen den USA und Europa sind die agrarindustriellen Verhandlungen oft in eine Sackgasse geraten, ein Beispiel ist die Verlängerung der Uruguay-Verhandlungsrunde von vor vier Jahren. Erst 1994 wurde endlich ein Abkommen über die Landwirtschaft erzielt. Die neue Verhandlungsrunde über die Landwirtschaft wird nicht weniger intensiv als die Uruguay-Runde sein und wahrscheinlich auch in die Verlängerung gehen.

Komplizierte Interessenskonflikte machen es schwieriger, Parteien in agrarindustriellen Gesprächen als in anderen WTO-Verhandlungen zu koordinieren. Importierende Länder und exportierende Länder nehmen über viele Themen entgegengesetzte Standpunkte ein, während entwickelte Länder oft auf Konfrontation mit Entwicklungsländer stoßen und neue Mitglieder andere Bedürfnisse als alte Mitglieder haben.

Beispielweise ist es für die USA und die Cairns Group, eine Koalition aus 17 agrarindustriell exportierenden Ländern, die ein Drittel der weltweiten agrarindustriellen Exporte ausmachen, als wichtige Exportländer agrarindustrieller Produkte, im besten Interesse, den Verhandlungsprozess zu beschleunigen. Indem sie so vorgehen, haben sie eine bessere Chance, den Marktzugang zu erweitern und die agrarindustriellen Subventionen zu kürzen oder zu streichen. Gleichzeitig betonen die Länder der Europäischen Union (EU), Japan, die Republik Korea (ROK), die Schweiz, Norwegen und andere importierende Mitglieder nichthandelsbezogene Interessen und versuchen, die Verhandlungen zu verlangsamen.

Etwa 80% der WTO-Mitglieder sind Entwicklungsländer, aber aufgrund von ungleichen Interessen sind ihre Stimmen am Verhandlungstisch relativ schwach. Viele Entwicklungslandmitglieder – einschließlich Brasilien, Argentinien, Thailand, Indonesien, Malaysia und die Philippinen – sind Mitglieder der Cairns Group und nehmen die gleiche Position wie die USA ein. Die Vorschläge, die von den USA eingereicht worden sind, spiegeln jedoch nur deren Wunsch wieder, den US-Marktanteil weltweit zu erweitern, wobei die Entwicklungsländer kaum berücksichtigt werden. Andere Entwicklungsländer wie Indien und Pakistan bestehen darauf, dass entwickelte Länder die agrarindustriellen Subventionen kürzen und mehr Marktzugang bieten. Die besondere Situation der Entwicklungslandmitglieder betonend sind diese Länder oft nicht bereit, eigene Einräumungen zu machen.

Falls Entwicklungslandmitglieder ihre Koordination nicht stärken, werden die agrarindustriellen Verhandlungen fortfahren, von den entwickelten Ländern beherrscht zu werden und die Interessen der Entwicklungslandmitglieder könnten weiter marginalisiert werden.

Neue Politik, neue Hoffnung

Die EU bewilligte am 23. Juni einen Reformentwurf der Allgemeinen Agrarwirtschaftspolitik, der darauf abzielt, die Preisunterstützung für agrarindustrielle Produkte zu reduzieren, die Mittel der landwirtschaftlichen Subventionen zu adjustieren und entkoppelte direkte Subventionen an die Bauern aufzustocken. Die internationale Gemeinschaft begrüßte den neuen Entwurf, was viele WTO-Mitglieder veranlasste, der neuen Verhandlungsrunde vorsichtig optimistisch entgegen zu sehen. Es ist wichtig, dass die agrarindustriellen Verhandlungen gut laufen. Wenn nicht alle Mitglieder einen Kompromiss über die agrarindustriellbezogenen Themen finden und die landwirtschaftlichen Subventionen wesentlich kürzen werden, wird dies den Fortschritt der neuen Runde gravierend behindern. Dies würde auch die Verhandlungen über Dienstleistungen und den nichtagrarwirtschaftlichbezogenen Marktzugang beeinträchtigen. Falls dies passiert, werden viele Diskussionen der Doha-Runde für Nichts gewesen sein.

Die neue Runde der Verhandlungen über die Landwirtschaft sollte auf zwei grundlegenden Standpunkten basiert sein. Erstens sollten die neuen globalen Agrarwirtschaftsregeln berücksichtigt werden, insbesondere in den agrarwirtschaftlichen Sektoren der Entwicklungslandmitglieder, und jegliche Vorschriften in dem neuen Agrarwirtschaftsabkommen sollten eine spezielle und differenzierte Behandlung für Entwicklungslandmitglieder gewähren. Zweitens sollte das neue Abkommen von den entwickelten Ländern fordern, sich an ihre Verpflichtungen zu halten, die Subventionen zu kürzen, verschiedene Handelsbarrieren zu eliminieren und Märkte für Entwicklungslandmitglieder zu öffnen.

Um einen Rückschlag in den inländischen Märkten der Entwicklungslandmitglieder zu verhüten, verursacht durch stark subventionierte agrarindustrielle Produkte der entwickelten Nationen, sollte ein besonderer ausgleichender Mechanismus geschaffen werden, um den Entwicklungslandmitgliedern zu ermöglichen, ausgleichende Maßnahmen zu ergreifen.

Um zu gewährleisten, dass Entwicklungslandmitglieder, die Nahrungsmittelsicherheit aufrechterhalten und ihre Entwicklungsziele erreichen, sollten „Entwicklungs-Kassen“-Klauseln ausgearbeitet werden, um zu garantieren, dass Produkte in Bezug auf die Nahrungsmittelsicherheit oder strategische Produkte nicht Gegenstand von Tarifreduzierungen sein werden und dass Entwicklungslandmitglieder das Recht haben, die limitierten Tarife auf solche Produkte erneut zu verhandeln.

Außerdem sollte der Artikel 13 des Abkommens über die Landwirtschaft oder „die Friedensklausel“, der Ende 2003 ausläuft, nicht wieder erneuert werden. Der Artikel schützt Länder, die Subventionen nutzen und mit dem Abkommen im Einklang stehen, davor im Rahmen anderer WTO-Abkommen herausgefordert zu werden, wodurch Länder eingeschränkt werden, Aktionen gegen die Subventionen des jeweilig anderen zu ergreifen. Einige Länder möchten die Gültigkeit des Artikels verlängern, um zu gewährleisten, dass sie nicht herausgefordert werden, solange sie im Einklang mit ihren Verpflichtungen im Rahmen des WTO-Abkommens über Agrarwirtschaft sind, andere jedoch rufen dazu auf, ihn verfallen zu lassen und die Landwirtschaft unter allgemeine WTO-Disziplinen zu bringen. Die neuen Regeln sollen strikte Subventionsrubriken haben und Vorschriften festlegen, um entwickelte Länder davon abzuhalten, geschützte agrarindustrielle Subventionen zu haben.

Nach Doha

Der Start der neuen Runde der WTO-Agrarwirtschaftsverhandlungen im Jahr 2000 erhielt die weite Unterstützung der WTO-Mitglieder. Während der 4. Ministerkonferenz, die im November 2001 in Doha, Katar, abgehalten wurde, wurde eine Erklärung herausgegeben, die die Aufgabe und Richtung der agrarwirtschaftlichen Verhandlungen weiter klarstellte. Die auf dem Doha-Treffen festgesetzte Verhandlungstagesordnung erforderte, dass sich über die Modalitäten in den Agrarwirtschaftsverhandlungen vor dem 31. März 2003 geeinigt werden sollte und dass alle Mitglieder ihre Reduzierungsentwürfe vor der Ministerkonferenz von Cancun einreichen sollten. Die agrarwirtschaftlichen Verhandlungen sollen laut Plan am 1. Januar 2005 zu Ende gehen.

In Übereinstimmung mit der neuen Tagesordnung reichte Sturt Harbinson, Vorsitzender der Sondersitzung des WTO-Komitees für Agrarwirtschaft, den ersten Entwurf des WTO-Agrarwirtschaftsvorschlages (der Vorschlag des Vorsitzenden) am 12. Februar 2003 ein. In einem Versuch, Modalitäten, die für alle Parteien akzeptabel sind, zu etablieren, deckt das Dokument den Marktzugang, Exportkonkurrenz und inländische Unterstützung und schlägt eine durchschnittliche Tarifreduzierung von 40-60% in einem fünfjährigen Zeitrahmen mit einer minimalen Reduzierung von 25-45% vor. Es schlägt ebenfalls eine 50%ige Exportsubventionskürzung im Laufe von sechs Jahren vor und eine gesamte Aufhebung aller Exportsubventionen innerhalb von 10 Jahren sowie eine 60%ige inländische Subventionskürzung.

Der Vorschlag des Vorsitzenden löste eine hitzige Debatte aus, wobei einige sagten, er sei weit von den Bedürfnissen aller Mitgliedsnationen entfernt. Harbinson änderte das Entwurfsdokument am 18. März zum ersten Mal ab, die Abänderung konnte jedoch ebenfalls noch niemanden zufriedenstellen. Dies führte am 31. März 2003 zu einem Patt, wobei die Verhandlungen zum Stillstand kamen. Von April bis Mitte Juli organisierte Harbinson 11 informelle technische Konsultationen und versuchte die Verhandlungen voranzubringen, machte jedoch wenig Fortschritt.

Nichtübereinstimmungen über WTO-Agrarwirtschaftsvorschlag:

Tarifreduzierungen über landwirtschaftliche Produkte

Die USA und die Cairns Group hielten daran fest, dass die Ziele in Bezug auf den Marktzugang, die im WTO-Agrarwirtschaftsvorschlag aufgeführt sind, nicht in Übereinstimmung mit den Bedingungen in der WTO-Ministererklärung von Doha für wesentliche Verbesserungen im Marktzugang sind. Sie schlugen vor, das Konzept der Schweiz anzunehmen, nämlich Tarife für landwirtschaftliche Produkte, die von entwickelten Ländern erhoben werden, innerhalb von fünf Jahren auf 25% zu reduzieren. Andere entwickelte Länder wie Japan und die EU bestanden allerdings auf der Tarifreduzierungspolitik, die in der Uruguay-Runde festgesetzt wurde – eine durchschnittliche 36%ige Tarifreduzierung mit einer minimalen Reduzierung von 15% für jeden Tarifposten.

Inländische Unterstützung

Die USA schlugen vor, die inländischen agrarindustriellen Subventionen um eine große Reichweite zu reduzieren und regten an, dass alle WTO-Mitglieder ihre gesamte Unterstützung oder gelbe Box-Subventionen auf 5% ihres jeweiligen agrarindustriellen Outputwertes begrenzen. Die Cairns Group schlug vor, dass die entwickelten Länder ihre Subventionen innerhalb eines Jahres um 50% kürzen und innerhalb von fünf Jahren ganz abschaffen. Japan, die EU, die ROK und einige andere Mitglieder bestanden auf den Uruguay-Modalitäten, nämlich 55% der gesamten inländischen Unterstützung zu kürzen und den Mitgliedern Flexibilität zu gewähren.

Exportsubventionen

Was die bewilligte Zeit für die Abschaffung aller Exportsubventionen anbelangt schlugen die USA fünf Jahre vor, die Cairns Group bestand auf drei Jahren. Anführend, dass die Ministererklärung von Doha keinen klaren Zeitplan festgelegt habe, sprachen die EU, Japan und andere Mitglieder sich gegen eine gänzliche Aufhebung der Exportsubventionen aus, erklärten sich jedoch einverstanden, eine durchschnittliche Tarifreduzierung von 45% zu akzeptieren.

Nichthandelsbezogene Belange

Mitglieder, einschließlich der EU, Japan, der ROK, Norwegen und der Schweiz machten nichthandelsbezogene Belange zu ihren Gründen, um ihre agrarindustriellen Sektoren zu schützen und die Liberalisierung des agrarindustriellen Handels zu verlängern. Sie riefen dazu auf, nichthandelsbezogene Belange wie die Nahrungsmittelsicherheit, Etikette und geografische Angaben als Teil des Themas des Marktzugangs zu diskutieren. Die EU und Japan waren mit dem WTO-Agrarwirtschaftsvorschlag nicht zufrieden und sagten, dass er keine nichthandelsbezogene Probleme ansprechen würde. Im Gegensatz hierzu sprachen die USA sich stark gegen jegliches Vorgehen der Einschließung von nichthandelsbezogenen Belangen in die agrarindustriellen Verhandlungen aus. Ihrer Meinung nach sollten derartige Probleme im Rahmen anderer WTO-Themen diskutiert werden.

Chinas Standpunkt über die agrarindustriellen WTO-Verhandlungen

China reichte seinen agrarindustriellen Verhandlungsvorschlag im September 2002 ein, als es zum ersten Mal vollständig an den multilateralen WTO-Handelsverhandlungen teilnahm. Chinas grundlegender Standpunkt ist es, Handelsbarrieren zu eliminieren, den agrarindustriellen Schutz abzubauen, die Gelegenheiten des Marktzugangs für Entwicklungsländer zu steigern und einen fairen Handel in der Agrarindustrie zu fördern. Es rief dazu auf, die agrarindustrielle Situation und die tatsächlichen Bedürfnisse der Entwicklungs- und der am wenigsten entwickelten Länder zu berücksichtigen, während die Interessen aller Parteien befriedigt werden. Es regte ebenfalls an, dass die WTO den Verpflichtungen von neuen Mitgliedern, wenn diese der WTO beitreten, größere Aufmerksamkeit schenken solle, indem diesen spezielle und unterschiedliche Behandlung gewährt würde und sie von weiteren Verpflichtungen befreit würden. Der zur Diskussion stehende agrarindustrielle WTO-Vorschlag befindet sich im allgemeinen nicht im Einklang mit Chinas Verhandlungszielen und entspricht nicht Chinas grundlegenden Interessen.